Отмеченные качества системы общественных отношений, составляющих предмет регулирования административно-процессуального права , — обширная сфера их распространения, достаточно ясно выраженный управленческих характер основной группы отношений, образующих предмет материального административного права, принадлежность значительной части отношений к иным материальным отраслям российского права – естественно предполагают и соответствующее системное расположение административно-процессуальных норм в структуре одноименной отрасли, обеспечивающих реализацию этих отношений.

Основа системы административно-процессуального права

Таким образом, в основу системы административно-процессуального права составляют две большие группы норм, различающиеся между собой по конкретному содержанию регулируемых ими общественных отношений. Особенность первой группы норм заключается в том, что она регулирует вопросы общего свойства, магистрального характера, которые могут быть распространены на самые различные группы отношений. Сюда относятся, например, административно-процессуальные нормы, определяющие цели и задачи процессуальной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также некоторых других правомочных субъектов, нормы, регулирующие принципы процессуальной деятельности, т.е. составляющих ее производств в целом, основы правового положения ее участников и другие.

[reklama]

Административно-процессуальные нормы, выполняющие функции такого широкого плана, по сути дела играют в системе административно-процессуального права такую же роль, что и подобного назначения нормы, относящиеся к другим отраслям: они составляют Общую часть административно-процессуального права . В этом не трудно убедиться, если взять для сравнения группы норм, которые составляют, скажем, Общую часть материального административного права, к ним относятся нормы:

• закрепляющие принципы советского государственного управления, а также управления общественного;
• определяющие правовое положение граждан в сфере управления;
• регулирующие порядок организации и функционирования органов управления;
• регулирующие порядок организации предприятий и учреждений;
• регулирующие службу в органах управления;
• определяющие правовое положение общественных организаций в сфере управления;
• регулирующие порядок издания актов управления;
• регулирующие применение мер убеждения и принуждения в сфере управления;
• регулирующие контроль исполнения в управлении;
• обеспечивающие соблюдение принципа законности в управлении.

Другая большая группа административно-процессуальных норм регулирует более узкие, обособленные группы общественных отношений, возникающих главным образом в ходе осуществления того или иного вида административного производства. Эти нормы в своей совокупности составляют Особенную часть административно-процессуального права .

Таким образом, система российского административно-процессуального права может быть представлена в следующем виде:

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

I. Административно-процессуальные нормы, регулирующие статус участников административного процесса.

1) Нормы, регулирующие статус индивидуальных участников административного процесса:

1.1. граждан Российской Федерации;

1.2. иностранных граждан и лиц без гражданства;

2) Нормы, регулирующие статус коллективных субъектов административного процесса:

2.1. федеральных органов исполнительной власти:

– Правительства Российской Федерации и подразделений его аппарата;

– федеральных министерств и подразделений их центральных аппаратов, местных территориальных органов;

— иных федеральных органов исполнительной власти, подразделений их центральных аппаратов, местных территориальных органов;

— полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах;

2.2. нормы, регулирующие статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

– высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

– высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации);

— иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

3) Нормы, регулирующие статус государственных служащих:

— федеральных государственных служащих;

— государственных служащих субъектов Российской Федерации;

— муниципальных служащих.

4) Нормы, регулирующие статус исполнительных органов местного самоуправления.

5) Нормы, регулирующие статус предприятий и учреждений различных форм собственности, их внутренних подразделений.

6) Нормы, регулирующие статус общественных объединений:

— политических общественных объединений;

— неполитических общественных объединений.

[reklama2]

П. Административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок производства по индивидуально-конкретным делам в сфере государственного управления.

1. Нормы, регулирующие положение лиц, участвующих в производстве по индивидуально-конкретному делу.
2. Нормы, регулирующие принципы административного процесса.
3. Нормы, регулирующие общий порядок рассмотрения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.
4. Нормы, регулирующие порядок вынесения решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.
5. Нормы, регулирующие порядок исполнения решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.
6. Нормы, регулирующие порядок обжалования решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.
7. Нормы, регулирующие порядок опротестования решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.
8. Нормы, регулирующие порядок пересмотра и отмены решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.

Ш. Административно-процессуальные нормы, регулирующие контрольно-надзорную деятельность в целях обеспечения законности при рассмотрении индивидуально-конкретных дел органами исполнительной власти.

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

1. Нормы, регулирующие производство по принятию нормативных актов государственного управления.
2. Нормы, регулирующие производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления.
3. Нормы, регулирующие производство по административно-правовым жалобам и спорам.
4. Нормы, регулирующие производство по делам о поощрениях.
5. Нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях.
6. Нормы, регулирующие производство по дисциплинарным делам.
7. Нормы, регулирующие лицензионное производство.
8. Нормы, регулирующие регистрационное производство.
9. Нормы, регулирующие исполнительное производство.

[reklama2]

Введение

Любая социальная система нуждается в управлении, т. е. в деятельности определенных субъектов по руководству элементами этой системы. Управляющие оказывают упорядочивающее воздействие на людей, обеспечивая согласованность их действий, оберегая общество от нежелательного поведения управляемых. Управление обязательно базируется на подчиненности одного лица другому, на определенной иерархии, возникающей между людьми.

Соподчиненность может приобретать различные формы. Она может быть как линейной, т. е. такой, когда лицо непосредственно подчинено другому лицу и обязано выполнять все или большинство его указаний. Однако возможен и другой вид подчиненности. В самом деле, обыкновенный гражданин не подчинен органам государственного управления, он только юридически от них зависим и обязан выполнять их указания лишь в отдельных сферах отношений (например, указания пожарных инспекций – только по вопросам пожарной безопасности). Такое подчинение называется функциональным.

Некоторые сферы общественной деятельности жизни государство считает достаточно значимыми, небезразличными для себя. Поэтому оно применяет методы управления для того, чтобы обеспечить правильное (с точки зрения государства) поведение людей в этих сферах. Такая деятельность государства по управлению называется государственным управлением. В принципе государственным управлением в той или иной мере занимаются все государственные органы (например, парламент в процессе издания законов, суды в процессе разрешения споров). Однако существует более узкое понимание государственного управления как деятельности исполнительно-распорядительного характера, т. е. работы по непосредственной реализации законов и управления гражданами и организациями во исполнение данных законов. Такой деятельностью занимается лишь одна ветвь власти – исполнительная власть, и проведение этой работы составляет ее основную функцию.

[reklama3]

Административное право регулирует отношения, возникающие в процессе государственного управления, осуществляемого в процессе функционирования органов исполнительной власти.

В процессе регулирования административное право в основном пользуется такими инструментами, как односторонние предписания и запреты, которые носят юридически обязательный характер и обеспечиваются государственным принуждением (недаром ведь исполнительная власть реализуется через управление, которое основано на отношениях власти и подчинения). Иногда административное право пользуется и таким методом, как дозволение, однако чаще предоставленное право выбора вариантов поведения ограничивается двумя-тремя строго определенными вариантами. И лишь в исключительных случаях административное право предоставляет лицу право самому решать, как ему поступать.

О подходах к пониманию административно-процессуального права

Статья 72 (п. «к») Конституции Российской Федерации среди предметов совместного ведения Российской Федерации и её субъектов называет административное и административно-процессуальное законодательство, что позволило ученым-административистам утверждать о том, что административно-процессуальное право получило конституционную «прописку».

Однако словосочетание «административно-процессуальное право» в административно-правовой литературе трактуется по-разному. Обусловлено это отсутствием единого подхода, прежде всего, к понятию и структуре административного процесса, урегулированного административно-процессуальными нормами.

[reklama4]

Сторонники юрисдикционного подхода к пониманию административного процесса рассматривают нормы, регламентирующие административно процессуальную деятельность, в качестве института административного права.

Среди сторонников управленческого подхода к пониманию административного процесса можно встретить три варианта трактовки термина «административно-процессуальное право». Отдельные ученые утверждают, что это самостоятельная отрасль системы национального права либо признают наличие оснований для такого подхода^], другие считают – что это подотрасль административного права, третьи (их большинство) полагают, что административно-процессуальное право — всего лишь большая группа норм, регулирующих отдельные процедуры властной деятельности и находящихся в системе административного права.

Так, по мнению Д.Н. Бахраха административно-процессуальное право «это пока не упорядоченная, не систематизированная группа норм. Поэтому говорить о ней как о подотрасли, как системе сложившихся институтов в рамках административно правовой отрасли права преждевременно. Сейчас такой подход можно оценить как прогноз, пожелание, но не как реальное состояние административно-процессуального права». По мнению ученого сейчас административно-процессуальное право существует как объединение процессуальных норм, систематизированных в рамках отдельных институтов административного права. Многие из них имеют свою процессуальную часть.

Надо признать, что в учебной литературе в большинстве случаев термин «административно-процессуальной право» используется авторами либо как синоним словосочетания «административно-процессуальное законодательство», либо как собирательный термин для характеристики административно-процессуальных норм.

[reklama5]

При этом обращается внимание на следующие особенности административно-процессуального права:

1. процессуальные нормы не систематизированы в рамках административно-правовой отрасли, но органично включены в рамки отдельных административно-правовых институтов;
2. процессуальные нормы вторичны, так как они существуют для того, чтобы обеспечить эффективную реализацию материальных норм. Административно-процессуальное право — это обеспечивающая подсистема отрасли;
3. разнообразие источников административно-процессуального права. Это общая особенность административного права. Соответствующие нормы могут быть в законах и подзаконных актах, прини­маемых федеральными органами, а также в актах органов субъектов Российской Федерации и других источниках
4. оно обслуживает материальные нормы многих отраслей права. Прежде всего, оно обслуживает конституционное, административное, земельное и иные отрасли публичного права. Кроме того, нормы о регистрации актов гражданского состояния, сделок с имуществом, банкротстве, исполнительном производстве обеспечивают гражданское, семейное, гражданско-процессуальное право.

Приведенные особенности, на наш взгляд, в большей степени относятся к характеристике административно-процессуальных норм, а не административно-процессуального права. Представляется, что понятие «административно-процессуальное право» производно от понятия «административный процесс», а не от понятия административно-процессуальные нормы, которые регламентируют как процессуальные, так и внепроцессуальные виды административных процедур.

Мнение о целесообразности выделения административно процессуальных норм в качестве самостоятельной отрасли российской правовой системы впервые было высказано и В.Д.Сорокиным и получило в его трудах обстоятельное научное обоснование, суть которого в следующем.

[reklama5]

Как известно все отрасли права подразделяются на материальные, процессуальные и комплексные. По мнению В.Д.Сорокина, признаками процессуальной отрасли российского права являются не традиционные «предмет и метод», а три системных признака:

а) наличие своего предмета регулирования (т. е. наличие соответствующей, отличающейся от иных, группы общественных отношений, сложившихся в социально-правовой среде);

б) наличие соответствующей степени внутренней организации, позволяющей данной группе норм выступать элементом системы права в целом (т. е. наличие определенной внутренней структуры, элементами которой являются институты);

в) способность взаимодействовать с иными отраслями как системами одного и того же уровня. Этот признак в полной мере присущ трем группам процессуальных норм, образующим соответственно три процессуальные отрасли — гражданско-процессуальное, административно-процессуальное и уголовно-процессуальное право.

Перечисленные три системных признака, рассматриваются ученым как совокупный критерий выделения процессуальной отрасли права.

Другие группы процессуальных норм, которые, не обладают перечисленными системными признаками, действуют в границах соответствующих материальных отраслей российского права, за исключением, разумеется, гражданского, административного и уголовного, «потребности» которых в полной мере удовлетворяются одноименными процессуальными отраслями.

[reklama]

Как видим, в предложенной В.Д.Сорокиным конструкции не нашлось места отраслевому методу правового регулирования, поскольку, по его мнению, метод правового регулирования обусловлен единым предметом правового регулирования, следовательно, «принадлежит» всей системе права в целом, отражает особенности права как социального регулятора отношений социально-правовой среды и, следовательно, не может принадлежать каждой отрасли. Потребности отдельно взятой отрасли метод правового регулирования обслуживает в составе трех существующих типов правового регулирования (гражданско-правового, в котором доминирует дозволение; административно-правового, в котором доминирует предписание; уголовно-правового, в котором доминирует запрет) .

Авторский коллектив данного курса лекций поддерживает мнение В.Д.Сорокина о том, что «административно-процессуальное право есть отрасль российского права, регулирующая общественные отношения, возникающие в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации, а также иными компетентными субъектами».

Причём административно процессуальное право, как самостоятельная отрасль права, включает в себя только те процессуальные нормы, которые регулируют административные производства, входящие в структуру административного процесса. Все иные административно-процессуальные нормы являются составной частью соответствующих отдельных административно-правовых институтов.

[reklama]

Предмет административно-процессуального права как самостоятельной отрасли российского права

Определяющим среди трёх системных признаков процессуальной отрасли права, конечно, является первый — предмет^] правового регулирования.

При характеристике предмета административно-процессуального права как самостоятельной отрасли российского права воспользуемся трудами В.Д. Сорокина и процитируем из них выдержки, которые в полной мере разделяем.

По мнению В.Д. Сорокина, формирование научных представлений о предмете процессуальной отрасли российского права, в отличие от предмета материальной отрасли, происходит под воздействием по крайней мере следующих обстоятельств, проявляющихся в совокупности.

Во-первых, «на предмет процессуальной отрасли права существенное влияние оказывает характер предмета той материальной отрасли, с которой данная процессуальная отрасль наиболее тесно связана и, образно говоря, носит её имя. Подобная обусловленность определяется прежде всего назначением любой процессуальной отрасли — обеспечить реализацию правовых норм материальных отраслей, и главным образом своей одноименной материальной отрасли…

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что при всей зависимости процессуальных отраслей от соответствующих материальных, первые отнюдь не могут рассматриваться как производные от вторых. Как отмечал М. С. Строгович, уголовно-процессуальное право связано с уголовным правом, и связь эта очень тесна. И тем не менее уголовно-процессуальное право есть отдельная от уголовного права отрасль права, не часть уголовного права, не форма уголовного права и не производное от уголовного права^].

Каждая процессуальная отрасль сохраняет свое самостоятельное положение, хотя её предмет и формируется под влиянием особенностей группы общественных отношений, которая составляет предмет правового регулирования одноименной материальной отрасли. Поэтому предмет процессуальной отрасли права выглядит более сложным в структурном отношении, нежели предмет материальной отрасли, поскольку он включает в себя несколько элементов, а именно фактическое общественное отношение, ставшее предметом регулирования материальной отрасли, плюс материальное правовое отношение, опосредующее данное общественное отношение и являющееся, следовательно, его своеобразной второй стадией.

[reklama2]

Стало быть, в сферу действия той или иной процессуальной отрасли «попадает» соответствующее материальное правовое отношение. Иначе и быть не может, ибо фактическое отношение, приобретая форму правового отношения с целью достижения правового результата, может это сделать только с помощью соответствующих процессуальных норм российского права, регулирующих процедуру достижения требуемого или желаемого юридического результата».

Во-вторых, на предмет процессуальной отрасли права «несомненное влияние оказывает и наличие соответствующего вида процесса — гражданского, административного и уголовного. Как уже отмечалось, процессуальное право регулирует не только отношения, складывающиеся в ходе осуществления того или иного вида процесса, но и различные стороны самой этой процессуальной деятельности путем установления определенных правил её отправления.

… нормативное регулирование процессуальной деятельности определенных органов государственной власти составляет немалую задачу соответствующей процессуальной отрасли российского права. В наиболее сложном виде эта задача стоит перед административно-процессуальным правом, от которого требуется надлежащее регулирование широкой и многообразной процессуальной деятельности многочисленных органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».

В-третьих, «На предмете процессуальной отрасли российского права несомненно отражается то обстоятельство, что помимо «обслуживания» своих, одноименных отраслей, они участвуют в необходимых масштабах в реализации определенных групп правовых норм и иных материальных отраслей российского права».

В-четвертых, «Поскольку отношения, регулируемые материальным административным правом, входят основной частью в предмет административно-процессуального права, постольку характеристика предмета материального административного права в принципе будет приемлема и для характеристики предмета процессуального административного права. …

Полностью разделяю мнение, согласно которому предмет материального административного права «составляют управленческие отношения, возникающие, изменяющиеся или прекращающиеся в связи с практической деятельностью механизма реализации исполнительной власти».

Административное право часто проявляет свою регулятивную роль и там, где действуют нормы иных материальных отраслей российского права, т. е. там, где складываются управленческие по своей сути отношения, входящие в предмет трудового, финансового, природоохранного, предпринимательского и даже гражданского и других отраслей права, что не исключает, однако, их из механизма административно-правового регулирования.

[reklama4]

«В итоге можно сказать, что предмет административно-процессуального права представляет собой сложное структурное явление, объединяющее три составные части;

а) общественные отношения, регулируемые материальным административным правом и, следовательно, выступающие как материальные административно-правовые отношения, реализация которых обеспечивается с помощью административного процесса;

б) те общественные отношения, регулируемые нормами гражданского, трудового, финансового, семейного и других отраслей российского права, которые (отношения) связаны с решением задач государственного управления, т. е. осуществления исполнительной власти и для своей реализации требуют процессуальных действий органов исполнительной власти;

в) сама процессуальная деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов, управомоченных на это законом.

… самая существенная особенность предмета любой процессуальной отрасли российского права … состоит в том, что если в предмет материальной отрасли входят только качественно обособленные общественные (фактические) отношения, то в предмет процессуальной отрасли входят уже не только эти отношения, ставшие теперь уже правовыми под воздействием норм данной отрасли материального права, но и процессуальная деятельность соответствующих государственных органов, в первую очередь органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому у процессуальной отрасли двуединая задача — регулировать правовые отношения, с одной стороны, и сам порядок их реализации, т. е. определенную разновидность процесса, — с другой.

Отсюда следует, что предметом регулирования административно-процессуального права являются материальные правовые отношения, возникающие в связи с осуществлением задач государственного управления, а также деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов, урегулированная административно-процессуальными нормами.

В конечном счете можно сказать, что предметом административно-процессуального права Российской Федерации являются материальные правовые отношения, складывающиеся в связи с осуществлением задач государственного управления, и административно-процессуальная процедура их реализации».

Система административно-процессуального права

[reklama2]

Система общественных отношений, составляющих предмет регулирования административно-процессуального права,  лежит в основе и предопределяет соответствующее системное расположение административно-процессуальных норм в структуре одноименной отрасли, обеспечивающих реализацию этих отношений.

Элементами системы любой отрасли права выступают институты данной отрасли, т.е. группы правовых норм регулирующие однородные по характеру виды общественных отношений, входящие в предмет правового регулирования данной отрасли права.

Мнений по поводу системы административно-процессуального права, как и самих сторонников выделения данной отрасли в качестве самостоятельной отрасли российской правовой системы, немного.

Основой таких представлений является мнение В.Д.Сорокина. С его точки зрения, основу системы административно-процессуального права составляют две большие группы норм, различающиеся между собой по конкретному содержанию регулируемых ими общественных отношений.

Первая группа норм составляет Общую часть административно-процессуального права. Она регулирует вопросы общего свойства, магистрального характера, которые могут быть распространены на самые различные группы отношений. Сюда относятся, например, административно-процессуальные нормы, определяющие цели и задачи процессуальной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также некоторых других правомочных субъектов, нормы, регулирующие принципы процессуальной деятельности, т. е. составляющих её производств в целом, основы правового положения её участников и др.

Другая большая группа административно-процессуальных норм регулирует более узкие, обособленные группы общественных отношений, возникающих главным образом в ходе осуществления того или иного вида административного производства. Эти нормы в своей совокупности составляют Особенную часть административно-процессуального права.

Общая часть, по мнению В.Д.Сорокина включает группы норм (институты) регулирующие:

1) статус участников административного процесса;

2) порядок производства по индивидуально-конкретным делам в сфере государственного управления;

3) контрольно-надзорную деятельность в целях обеспечения законности при рассмотрении индивидуально-конкретных дел органами исполнительной власти.

Особенная часть включает группы норм (институты), регулирующие следующие производства:

1) по принятию нормативных актов государственного управления;

2) по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;

3) по административно-правовым жалобам и спорам;

4) производство по делам о поощрениях;

5) регистрационное;

6) лицензионное;

7) исполнительное;

8) по делам об административных правонарушениях;

9) по дисциплинарным делам.

Мнение о делении административно-процессуального права на общую и особенную части, и содержание общей части разделяют и другие авторы. Мнение о содержании особенной части обусловлено представлениями авторов о структуре административного процесса. К примеру, С.Н. Махина в рамках особенной части выделяет административно-договорное производство, процедуры реализации мер административного принуждения, производство об обжаловании нормативных правовых актов.

В данном курсе лекций помимо перечисленных В.Д.Сорокиным производств, в рамках особенной части курса административно-процессуального права рассматриваются

10) контрольно-надзорное производство и

11) производство по применению отдельных мер административного предупреждения и административного пресечения.

[reklama6]

Источники административно-процессуального права

В юридической науке и юридической практике под источником права понимают нормативный юридический акт, содержащий общие правила поведения субъектов, опубликованный в официальном издании.

Учитывая особенности предмета регулирования административно-процессуального права, который охватываетматериальные правовые отношения, возникающие в связи с осуществлением задач государственного управления, а также деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов, урегулированная административно-процессуальными нормами, можно говорить об источниках административно-процессуального права в широком и узком смысле.

В широком смысле под источниками административно-процессуального права следует понимать официально опубликованные и (или) доведенные до адресата юридические акты, содержащие нормы материального права, реализация которых обеспечивается посредством административно-процессуальной деятельности, и юридические акты, содержащие нормы, регламентирующие эту административно-процессуальную деятельность.

В узком смысле источником административно-процессуального права следует считать официально опубликованный и (или) доведенный до адресата юридический акт, содержащий административно-процессуальные нормы. Такого рода акты принимают прежде всего органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По количеству и разнообразию источников система источников административно-процессуального права, по сути не отличается от системы источников материального административного права.

В зависимости от правовых свойств источников административно-процессуального права их система включает в себя следующие виды нормативных юридических актов.

Конституция Российской Федерации — нормативный юридический акт, который имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Федеральные законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции России (ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации).

Ряд норм Конституции Российской Федерации, наряду с материально-правовым имеют достаточно выраженное административно-процессуальное содержание. Так, например, граждане Российской Федерации имеют право: свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27), свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29); на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ч. 1 ст. 30); участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32);

Граждане России имеют равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32), имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33) и т. д.

[reklama]

Важное значение для административно-процессуального права имеет ст. 115, закрепляющая полномочия Правительства Российской Федерации по изданию постановлений и распоряжений, юридических актов, обязательных к исполнению на территории Российской Федерации.

Федеральные конституционные законы. В иерархии нормативных юридических актов как источников права они занимают вторую строку, вслед за Конституцией Российской Федерации. Этот факт достаточно красноречиво свидетельствует о важности данного источника административно-процессуального права.

К числу федеральных конституционных законов, содержащих административно-процессуальные нормы, в частности, относятся: от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении», от 30 января 2002 г. «О военном положении».

Федеральные законы. Это основная по численности группа законодательных источников, многие из которых содержат нормы административно-процессуального права. Назову несколько таких федеральных законов: от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действии и решений, нарушающих права и свободы граждан», от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; от 21 июля 1997 г. «Об исполнительном производстве», от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц», от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др.

Специфическую группу федеральных законов образуют систематизированные акты федерального уровня — кодексы, среди которых важную роль источника административно-процессуального права играет Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, его разделы IV и V содержат административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях и порядок исполнения административных наказаний.

Нормативные указы Президента Российской Федерации — самостоятельная группа источников административно-процессуального права, отражающих полномочия Президента России как главы государства в сфере государственного управления. Приведу ряд указов Президента Российской Федерации, содержащих административно-процессуальные нормы, регулирующие соответствующие производства, входящие в административный процесс: от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», от 10 апреля 1996 г. «Положение о премиях Президента Российской Федерации в области литературы и искусства» и т. д.

Постановления — нормативные акты Правительства Российской Федерации. Осуществляя в соответствии со ст. 110 Конституции Российской Федерации исполнительную власть Российской Федерации, Правительство России оказывает активное регулятивное воздействие на управленческие процессы с помощью принимаемых им административно-процессуальных норм. Примерами подобного рода актов могут служить постановления Правительства Российской Федерации: от 15 августа 1997 г., которым были утверждены «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», от 17 июля 1995 г., которым были утверждены «Правила регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации», от 19 января 2005 г., которым был утвержден «Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», от 28 июля 2005 г., которым был утвержден «Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти».

Нормативные правовые акты федеральных министерств и некоторых других федеральных органов исполнительной власти. Существование подобного рода актов названных федеральных структур является необходимым условием осуществления их государственно-управленческих функций во всех сферах государственной жизни — экономической, социально-культурной и административно-политической. Не будет преувеличением сказать, что нормативные правовые акты этой группы источников административно-процессуального права, по общему правилу, регулируют все производства, входящие в административный процесс.

[reklama]

К числу этих актов, например, относятся: приказ МВД России от 25 ноября 1998 г., которым были утверждены «Правила разработки и введения в действие нормативных документов по пожарной безопасности», приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 25 марта 2003 г. «Об утверждении правил рассмотрения заявлений и принятия решения о государственной регистрации», и др.

Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации — конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы, нормативные юридические акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Примером такого рода источников может служить закон Ленинградской области от 27 декабря 1996 г. «О государственной службе Ленинградской области», постановление Губернатора Ленинградской области от 2 августа 2000 г., утвердившее «Положение о Правительстве Ленинградской области» и др.

По форме (наименованию) источников административно-процессуального права они принимаются в виде положений, уставов, инструкций, правил, административных регламентов.

Взаимодействие административно-процессуального права с другими отраслями российского права

[reklama3]

Одной из особенностей административно-процессуальных норм является то, что они обеспечивают реализацию материальных норм не только административного права, но и многих других отраслей права.

Сторонники выделения административно-процессуального права в системе российского права рассматривают данную особенность административно-процессуальных норм в качестве одного из трёх системных признаков совокупного критерия для выделения процессуальной отрасли права (два других признака – это 1) наличие своего предмета регулирования и 2) определенной системы организации процессуальных норм).

Так, по мнению В.Д.Сорокина, обслуживая лишь потребности своей материальной отрасли, процессуальные нормы, при всей их очевидной социальной значимости, не могут претендовать на роль отрасли права. Это скорее всего процессуальный институт в пределах материальной отрасли.

«Отрасль права начинается тогда, когда данная группа процессуальных норм, имея свой предмет регулирования и определенную степень организации своей системы, «выходит» за пределы одноименной материальной отрасли и участвует в реализации материальных норм других отраслей российского права. Этот факт свидетельствует о том, что данная группа норм, взаимодействуя с другими отраслями, сама приобрела такую степень своей организации, что стала способной выступать в качестве элемента системы российского права в целом, т. е. отрасли».

Приступая к краткой характеристике реальных связей административно-процессуального права с другими отраслями российского права отметим, что административно-процессуальные нормы наиболее тесно и многообразно связаны с материальными административно-правовыми нормами, т.е. с административным правом. К примеру, в рамках реализации права граждан Российской Федерации на оружие определенного вида и типа, нормы административно-процессуального права определяют порядок выдачи лицензий на приобретение оружия, разрешений на его хранение и ношение. Административно-процессуальные нормы, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях, обеспечивают применение административного наказания к лицу, совершившему административное правонарушение.

1.Взаимодействие административно-процессуального права с конституционным правом проявляется в следующем.

1.1. Ряд закрепленных в главе 2 Конституции Российской Федерации прав и свобод граждан Российской Федерации, а также их обязанностей составляют основу их административно-правового статуса. Порядок реализации отдельных из них регламентируется административно-процессуальными нормами, в частности нормами регулирующими, например:

порядок рассмотрения обращений (предложений, заявлений, и жалоб) граждан Российской Федерации органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, о которых идет речь в ст. 33 Конституции Российской Федерации;

порядок выдачи документов, для реализации права каждого на выезд из Российской Федерации, закрепленного ч. 2 ст. 27 Конституции Российской Федерации.

1.2. Часть 1 ст. 115 Конституции Российской Федерации закрепляет за Правительством Российской Федерации полномочие по изданию постановлений и распоряжений. Порядок подготовки, принятия и опубликования постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации регламентируют административно-процессуальные нормы, в том числе нормы регулирующие производство по принятию нормативных актов государственного управления.

1.3. Характер взаимосвязи административно-процессуального права с конституционным определяется ещё и тем, что конституционное право занимает ведущее положение в системе российского права и закрепляет исходные принципы всех иных отраслей российского права, как материальных, так и процессуальных. Административно-процессуальное право не составляет исключения, его исходные положения находят свое закрепление в нормах Конституции Российской Федерации.

[reklama]

Важное значение для нормотворчества, в том числе для подзаконного нормотворчества имеет прямое указание Конституции Российской Федерации (п. «к» ст. 72), согласно которому к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено, в частности, административное и административно-процессуальное законодательство. Этим Конституция Российской Федерации впервые определила одно из приоритетных направлений развития российского законодательства, что, естественно, имеет прямое отношение к административно-процессуальному праву.

В формировании такого законодательства принимают участие и уполномоченные на то субъекты подзаконного нормотворчества (органы исполнительной власти – федеральные и субъектов Федерации), которые осуществляют данную деятельность в рамках производства по принятию нормативных правовых актов государственного управления.

2. Взаимодействие административно-процессуального права с гражданским правом проявляется в следующем.

2.1. Реализация права граждан заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица (ч. 1 ст. 23 ГК РФ) и приобретение организациями статуса юридического лица (п. 1 ст. 51 ГК РФ) Гражданский кодекс Российской Федерации связывает с прохождением государственной регистрации в органах Федеральной налоговой службы в порядке, определяемом федеральным законом “О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей”.

Только с момента государственной регистрации, осуществляемой с помощью административно-процессуальных норм в рамках данного вида регистрационного производства, граждан приобретает право заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, а юридическое лицо считается созданным.

2. 2. Государственной регистрации согласно ч. 1 ст. 131 ГК РФ подлежат право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение.

Признание и подтверждение государством перечисленных прав осуществляется в ходе их государственной регистрации в органах Федеральной регистрационной службы в порядке, определяемом федеральным законом “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” в рамках соответствующего регистрационного производства, урегулированного административно-процессуальными нормами.

2.3. Согласно абз. 3 ч. 1 ст. 49 ГК РФ юридическое лицо может заниматься отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, только на основании специального разрешения (лицензии). Вопрос о предоставлении юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю решается в рамках лицензионного производства, в котором материально-правовую сторону обеспечивает гражданское право, а процессуальную — нормы административно-процессуального права, закрепленные в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности.

Административное процессуальное право имеет взаимосвязи не только с материальными гражданско-правовыми нормами, но и гражданско-процессуальными нормами. К примеру, качество актов государственного управления, принимаемых органами исполнительной власти в рамках производства по принятию нормативных актов государственного управления, проверяется в рамках производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части, предусмотренного ст. 251—255 ГПК РФ.

[reklama5]

3. Взаимодействие административно-процессуального права с финансовым правом проявляется в следующем.

3.1. С помощью административно-процессуальных норм осуществляется лицензирование всех видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, как это установлено ст. 39 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. «О рынке ценных бумаг». Лицензии выдает Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг или уполномоченные ею органы на основании генеральной лицензии.

3.2. Административно-процессуальные нормы в соответствии с Федеральным законом от 23 июня 1999 г. «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» регулируют порядок рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушениях законодательства о защите конкуренции на рынке финансовых услуг. Основаниями для рассмотрения дел подобного рода являются заявления Центрального банка Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, финансовых организаций, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и представления прокурора.

3.3. Порядок привлечения к административной ответственности виновных руководителей государственных органов и органов местного самоуправления за совершение ими правонарушений, предусмотренных ст. 289—306 Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществляется в соответствии с административно-процессуальными нормами Кодека Российской Федерации об административных правонарушениях.

4. Взаимодействие административно-процессуального права с трудовым правом проявляется в следующем.

4.1. В сфере охраны труда, в Российской Федерации действует Федеральный закон от 17 июля 1999 г. «Об основах охраны труда в Российской Федерации», постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2000 г., которым утверждено «Положение о федеральной инспекции труда». Названные нормативные правовые акты определяют основы правового статуса государственных инспекций труда во главе с Федеральной инспекцией труда, которые выполняют весьма важные функции в деле осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда всеми организациями и физическими лицами, на которых это законодательство распространяется. Данный контроль должностные лица Федеральной инспекции труда осуществляют в том числе в форме контрольно-надзорного производства, урегулированного нормами административно-процессуального права.

[reklama2]

4.2. Государственные инспекции вправе привлекать к административной ответственности в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, лиц, виновных в нарушении требований охраны труда, при необходимости приглашать их в инспекцию труда в связи с находящимися в производстве делами и документами.

5. Взаимодействие административно-процессуального права с семейным правом проявляется в следующем.

5.1. Согласно ст. 30 Семейного кодекса Российской Федерации брак заключается только в органах записи актов гражданского состояния в порядке, определяемом федеральным законом «Об актах гражданского состояния».

Только со дня государственной регистрации брака в этих органах, осуществляемой с помощью административно-процессуальных норм в форме регистрационного производства, возникают права и обязанности супругов, закрепленные материальными нормами семейного права.

5.2. Административно-процессуальные нормы регулируют также порядок осуществленияисполнительного производства по принудительному взысканию алиментов, розыска должника, уклоняющегося от уплаты алиментов, с помощью органов внутренних дел, что предусмотрено Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «Об исполнительном производстве».

Такова в общих чертах связь административно-процессуального права с рядом материальных и процессуальных отраслей российского права.

[reklama2]

Заключение

Как известно, административно-процессуальное право — отрасль российского права, значительно менее подвижная нежели материальное административное право, что объясняется, в известном смысле стабильностью всех тех процедур управленческой деятельности, которые рассчитаны на достижение юридического результата в сфере деятельности исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и в своей совокупности составляют систему производств в административном процессе.

В свою очередь стабильность административной процедуры есть следствие ее вторичного характера по отношению к материальным нормам административного права, которые эта процедура призвана реализовать. Кроме того, те или иные изменения в сфере действия материального административного права далеко не всегда требуют адекватного изменения процедуры их реализации. Она может оставаться прежней, если, конечно, не противоречит потребностям общества и государства на данном этапе их развития. Из этого вовсе не следует вывод о полной стабильности административного процесса. Существующие в нем виды административных производств несомненно претерпевают известные изменения. Более того, как показывает опыт последних лет, объективные потребности порождают и новые производства в административном процессе. Тем не менее, охватывая новые правовые явления, эти процедуры строятся по общим правилам юридического производства, что в полной мере сохраняет способность кодификационной систематизации новых административно-процессуальных правил.

В отечественной административно-правовой науке проблемы кодификации административного права, как материального, так и процессуального, стали привлекать к себе внимание уже с конца 50-х годов. В настоящее время, после длительной паузы, интерес к этой проблематике стал возрастать, что нашло свое отражение в ряде публикаций последних лет.

В докторской диссертации «Вопросы теории административно-процессуального права» (1968 г.), а затем в монографии «Административно-процессуальное право» (1972 г.) Сорокиным В.Д. была предложена примерная схема кодификации данной отрасли законодательства, исходные положения которой не только не утратили, но, напротив, приобрели еще большую актуальность в современный период.

Поскольку административно-процессуальное законодательство согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации отнесено к совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, оптимальным вариантом была бы разработка и принятие документа в виде «Основ административно-процессуального законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».

[reklama6]